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　　《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）是政府采購(gòu)最重要的部門(mén)規(guī)章，也是政府采購(gòu)實(shí)踐中運(yùn)用最多的操作辦法。近日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），對(duì)18號(hào)令作出較大修改。仔細(xì)閱讀了征求意見(jiàn)稿后，筆者認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿的最大特點(diǎn)是源于多年的政府采購(gòu)改革實(shí)踐，并針對(duì)當(dāng)前改革中的新情況、新問(wèn)題作出補(bǔ)充規(guī)定，用于指導(dǎo)實(shí)踐。

　　從整體結(jié)構(gòu)上看，章節(jié)由五章調(diào)整為七章，將第四章“開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)”改為“開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)”，刪除了“定標(biāo)”；增加了第五章“中標(biāo)和合同”；第七章“附則”明確，財(cái)政部將另行制定PPP項(xiàng)目有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、政府采購(gòu)貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，同時(shí)還明確了“主管預(yù)算單位”的具體含義。條款由90條壓縮為82條。

　　征求意見(jiàn)稿依據(jù)《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，對(duì)法律法規(guī)有原則性規(guī)定卻無(wú)具體執(zhí)行要求的內(nèi)容作出進(jìn)一步明確和細(xì)化。如科學(xué)合理確定采購(gòu)需求包括的內(nèi)容、落實(shí)政策功能的主體、公開(kāi)招標(biāo)公告的內(nèi)容、采購(gòu)項(xiàng)目屬性的確定、惡意串通的具體情形、終止招標(biāo)的條件和程序、重新評(píng)審的除外情形、相同品牌不同投標(biāo)人的確定、政府采購(gòu)合同的內(nèi)容、中標(biāo)結(jié)果公告的內(nèi)容（包括向未中標(biāo)人發(fā)招標(biāo)結(jié)果通知書(shū)、告知未中標(biāo)人本人的評(píng)審總得分與排序）等。同時(shí)，征求意見(jiàn)稿刪除了與修訂后的《政府采購(gòu)法》及《條例》規(guī)定相沖突的部分內(nèi)容，如關(guān)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的解釋及審批、投標(biāo)保證金的交納金額、性價(jià)比法等。

　　征求意見(jiàn)稿還結(jié)合政府采購(gòu)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，補(bǔ)充完善了貨物、服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的操作規(guī)定。如編制招標(biāo)文件的內(nèi)容和要求、開(kāi)標(biāo)操作程序、投標(biāo)人資格要求、邀請(qǐng)招標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生、修改招標(biāo)文件重新招標(biāo)的具體情形、最高限價(jià)、對(duì)最高價(jià)中標(biāo)及低于成本價(jià)投標(biāo)需作出合理性說(shuō)明、一般不得要求提供樣品、評(píng)委會(huì)組成不符合規(guī)定情形的處理、評(píng)審因素的確定、價(jià)格分值占總分值的比重和價(jià)格分的計(jì)算、評(píng)標(biāo)中的禁止性行為、可組織原評(píng)委重新評(píng)審的除外情形、可組建新的評(píng)委重新評(píng)標(biāo)的情形、修改評(píng)審結(jié)果的處理方式、因招標(biāo)文件問(wèn)題導(dǎo)致評(píng)標(biāo)無(wú)法進(jìn)行的處理、應(yīng)解除合同的情形等。這些均體現(xiàn)了政府采購(gòu)從重程序、輕結(jié)果轉(zhuǎn)向強(qiáng)化源頭和結(jié)果管理。

　　征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步強(qiáng)化了采購(gòu)人的主體責(zé)任，賦予采購(gòu)人在采購(gòu)需求制定、政府采購(gòu)政策落實(shí)、資格審查、市場(chǎng)調(diào)查、價(jià)格測(cè)算、招標(biāo)組織、自行采購(gòu)、專(zhuān)家選定、投標(biāo)人推薦、中標(biāo)人確定、合同履約等方面更大的權(quán)利。與此同時(shí)，采購(gòu)人也將履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)更多責(zé)任。

　　按照簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的要求，為進(jìn)一步推進(jìn)政府采購(gòu)監(jiān)管方式改革，減少行政審批，簡(jiǎn)化工作程序，征求意見(jiàn)稿還刪除了一些與政府采購(gòu)制度改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，如由公證機(jī)構(gòu)檢查并公證投標(biāo)文件的密封情況、開(kāi)標(biāo)前通知有關(guān)部門(mén)、采購(gòu)文件至少保存15年等規(guī)定。

　　從具體內(nèi)容來(lái)看，主要有以下變化：

　　增加了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》作為制定辦法的依據(jù)。18號(hào)于2004年9月11日起施行，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》于2015年3月1日起施行。因此，征求意見(jiàn)稿第一條明確，依據(jù)《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定本辦法。

　　刪除了“招標(biāo)采購(gòu)單位”的表述和對(duì)代理機(jī)構(gòu)的解釋。關(guān)于政府采購(gòu)當(dāng)事人，《政府采購(gòu)法》中未出現(xiàn)過(guò)“招標(biāo)采購(gòu)單位”，18號(hào)令第二條中提到了“采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱‘招標(biāo)采購(gòu)單位’）進(jìn)行政府采購(gòu)貨物或者服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱‘貨物服務(wù)’）招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法”，并解釋說(shuō)明“前款所稱代理機(jī)構(gòu)，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和依法認(rèn)定資格的其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。征求意見(jiàn)稿第二條刪除了“招標(biāo)采購(gòu)單位”，表述更加規(guī)范，同時(shí)刪除了對(duì)代理機(jī)構(gòu)的解釋。究其原因，一是《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部第61號(hào)令）廢止后，《政府采購(gòu)法》進(jìn)行了相應(yīng)修訂，二是《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十二條已經(jīng)明確，“政府采購(gòu)法所稱采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。

　　明確公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，分別確定省、市、縣標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定，“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”，18號(hào)令第四條規(guī)定，“貨物服務(wù)達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，必須采用公開(kāi)招標(biāo)方式”，征求意見(jiàn)稿第四條明確，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

　　明確了落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的責(zé)任主體，增加了節(jié)約能源要求。征求意見(jiàn)稿第五條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在貨物服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)中落實(shí)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購(gòu)政策，與《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”以及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六條規(guī)定“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購(gòu)政策，通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)”相銜接。

　　明確招標(biāo)項(xiàng)目屬性以資金占比最高的采購(gòu)對(duì)象確定。征求意見(jiàn)稿第六條明確，同一招標(biāo)項(xiàng)目中含有貨物、服務(wù)不同采購(gòu)對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象確定項(xiàng)目屬性。該條規(guī)定與《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第二十四條第三款中“采購(gòu)項(xiàng)目中含不同采購(gòu)對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象確定其項(xiàng)目屬性”類(lèi)似，可參照來(lái)看。

　　要求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部控制，強(qiáng)化監(jiān)督?！墩少?gòu)法》第六十一條、第六十二條對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理制度提出了要求，但對(duì)采購(gòu)人、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)未曾著墨。財(cái)政部2012年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，對(duì)建立政府采購(gòu)單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機(jī)制作了詳細(xì)的規(guī)范。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十一條要求采購(gòu)人建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，第十三條要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)）建立完善的政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理制度，具備開(kāi)展政府采購(gòu)業(yè)務(wù)所需的評(píng)審條件和設(shè)施。

　　征求意見(jiàn)稿根據(jù)上述法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步補(bǔ)充完善了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度建設(shè)要求。第八條要求采購(gòu)人按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，規(guī)范本單位政府采購(gòu)招標(biāo)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，包括建立健全政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，歸口管理政府采購(gòu)活動(dòng)，分設(shè)不相容崗位，規(guī)范內(nèi)部審核和記錄控制等；要求代理機(jī)構(gòu)規(guī)范招標(biāo)代理活動(dòng)的內(nèi)部控制，采購(gòu)文件編制與評(píng)審、合同簽訂與驗(yàn)收等采購(gòu)執(zhí)行崗位相互分離，采購(gòu)組織與內(nèi)部審批、詢問(wèn)答復(fù)與質(zhì)疑答復(fù)等崗位相互分離；要求采購(gòu)人與其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中相互監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)對(duì)方有違法行為的，應(yīng)當(dāng)要求或者建議其改正，拒不改正的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向采購(gòu)人的本級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)告。

　　明確未納入集中采購(gòu)目錄的，采購(gòu)人可自行招標(biāo)，也可委托代理招標(biāo)。征求意見(jiàn)稿第九條規(guī)定，未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以自行招標(biāo)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理招標(biāo)。

　　明確了采購(gòu)人自行組織開(kāi)展招標(biāo)活動(dòng)的條件，只要有一定能力和條件、有相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員即可，刪除了“具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”的要求。征求意見(jiàn)稿第九條規(guī)定，采購(gòu)人符合下列條件的，可以依法自行組織開(kāi)展招標(biāo)活動(dòng)：有編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件；有與采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模和專(zhuān)業(yè)性相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人員。

　　要求采購(gòu)人進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定，采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)“科學(xué)合理確定采購(gòu)需求”。如何確定？征求意見(jiàn)稿第十條給出了具體做法，即，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。

　　采購(gòu)需求合規(guī)、完整、明確，主要包括七個(gè)方面。《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定，“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待或者歧視待遇”。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十五條提出，“采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購(gòu)政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求”“除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確”。征求意見(jiàn)稿第十一條明確，采購(gòu)需求合規(guī)、完整、明確的具體內(nèi)容主要包括七個(gè)方面：采購(gòu)標(biāo)的執(zhí)行的國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；采購(gòu)標(biāo)的所要實(shí)現(xiàn)的功能或目標(biāo)，以及需落實(shí)的政府采購(gòu)政策；采購(gòu)標(biāo)的需滿足的質(zhì)量、安全、節(jié)能環(huán)保、技術(shù)規(guī)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等性能要求；采購(gòu)標(biāo)的的物理特性，如尺寸、顏色、標(biāo)志等要求；采購(gòu)標(biāo)的的數(shù)量、采購(gòu)項(xiàng)目交付或執(zhí)行的時(shí)間和地點(diǎn)，以及售后服務(wù)要求；采購(gòu)標(biāo)的的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；采購(gòu)標(biāo)的其他技術(shù)、服務(wù)要求。

　　規(guī)定采購(gòu)人可以設(shè)最高限價(jià)，但不得設(shè)最低限價(jià)。征求意見(jiàn)稿第十二條規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。

　　明確邀請(qǐng)招標(biāo)供應(yīng)商的產(chǎn)生，可采取公告征集、庫(kù)內(nèi)隨機(jī)抽取、采購(gòu)人書(shū)面推薦三種方式，并規(guī)定了隨機(jī)抽取、書(shū)面推薦的比例，明確了隨機(jī)抽取的方式、操作程序及監(jiān)督管理。關(guān)于邀請(qǐng)招標(biāo)如何產(chǎn)生供應(yīng)商，18號(hào)令第十五條明確，招標(biāo)采購(gòu)單位從評(píng)審合格投標(biāo)人中通過(guò)隨機(jī)方式選擇三家以上的投標(biāo)人，并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。而征求意見(jiàn)稿第十三條規(guī)定了發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)選取、采購(gòu)人書(shū)面推薦三種方式。采用后兩種方式產(chǎn)生符合資格條件的供應(yīng)商名單的，要求其總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍。

　　為保證隨機(jī)抽取的公平公正，征求意見(jiàn)稿還明確，隨機(jī)抽取是指采購(gòu)人通過(guò)抽簽等能夠保證所有符合資格條件的供應(yīng)商機(jī)會(huì)均等的方式選定投標(biāo)人。采購(gòu)人隨機(jī)抽取投標(biāo)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)有不少于兩名的本單位相關(guān)人員在場(chǎng)監(jiān)督，并形成書(shū)面記錄隨采購(gòu)文件一并歸檔。

　　增加了公開(kāi)招標(biāo)公告內(nèi)容，使之更為完整、明確。征求意見(jiàn)稿第十四條詳細(xì)規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，具體包括九項(xiàng)。較之18號(hào)令，增加了采購(gòu)項(xiàng)目的簡(jiǎn)要規(guī)格描述或項(xiàng)目基本概況介紹、項(xiàng)目預(yù)算或者最高限價(jià)、項(xiàng)目需要落實(shí)的政府采購(gòu)政策、公告期限、采購(gòu)項(xiàng)目聯(lián)系人姓名和電話。此外，征求意見(jiàn)稿第十五條還明確了資格預(yù)審公告的主要內(nèi)容，具體包括十項(xiàng)，除了六項(xiàng)與公開(kāi)招標(biāo)公告中的內(nèi)容相同，還另外規(guī)定了四項(xiàng)。而18號(hào)令對(duì)資格預(yù)審公告的內(nèi)容未作規(guī)定。